1. 몽골 정부 주거 정책 개요 및 최근 변화 (2020년 이후)
몽골 정부는 “몽골 지속가능 발전 비전 2030” 등 장기계획을 통해 저소득층을 위한 주거 안정을 주요 목표로 삼아 왔습니다. 2015년에는 공공임대주택 공급을 위한 “임대주택 프로그램”이 시작되어 2021년까지 국가 임대주택 공급기금을 조성하고 주택 공급을 확대하는 계획이 수립되었습니다 () (). 이러한 정책 추진으로 울란바타르 등지에 국영 임대아파트가 공급되기 시작했으며, 2017년까지 약 1,512가구 규모의 국영 임대주택 단지가 조성되었습니다.
2020년을 전후하여 몽골의 주거정책에는 몇 가지 큰 변화가 있었습니다. 우선 주택담보대출 금리 인하 조치입니다. 2013년부터 연 8%로 운용되던 국가 주택담보대출(모기지) 금리를 2020년 10월부터 6%로 인하하여 저소득 가구의 내 집 마련 진입장벽을 낮추었습니다 (Mongolia | Urban Agenda Platform) (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 이 조치는 주택 정책의 최우선 과제로 추진되었으며, 정부 보조를 통해 이루어졌습니다. 그 결과 대출 상환액과 대출 자격 소득 요건이 약 18% 완화되어 코로나 시기 가계 부담을 덜었다고 평가됩니다 (). 또한 정부는 이러한 저금리 모기지 정책을 2024년까지 연장하여 운영할 계획을 발표하였고 (Mortgage loan interest cut to 6 percent - Montsame.mn), 실제로 2021년 한 해에만 1만3천여 가구가 신규 주택담보대출을 받아 주택을 마련하는 등 수혜자가 크게 증가했습니다.
한편, 울란바타르시와 중앙정부는 공공임대주택 공급에도 박차를 가하고 있습니다. 2020년대 초까지 국가주택공사(NOSK)를 통해 울란바타르시에 약 4,007세대의 임대아파트가 “임대주택 국가기금”에서 공급되어 저소득 무주택 가구에 배분되었습니다 (Mongolia | Urban Agenda Platform). 예를 들어, 울란바타르 칸-Uul 구에 건설된 “Buyant-Ukhaa 2” 단지의 아파트 972세대가 2019년에 임대 및 임대后분양 방식으로 공급되어 청년 신혼부부, 공무원, 저소득층 등에 제공되었습니다 (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people). 이처럼 정부는 저소득층을 위한 공공주택 물량을 확대하면서, 대상자의 연령·직업·가족구성 등에 따라 공급 물량의 일정 비율을 할당하는 제도를 도입하였습니다. 그 결과 울란바타르시 공공임대주택은 청년가구, 다자녀 한부모가정, 은퇴 노년층, 장애인 등 다양한 계층이 입주하는 구조를 갖추게 되었습니다.
최근 정책 동향으로는 2021년 출범한 오윤-에르덴(L.Oyun-Erdene) 총리 내각이 주거 문제를 국정 최우선 과제로 선언하며 대대적인 주거정책 개선을 추진하고 있다는 점이 주목됩니다. 정부는 2023년 “국민주택위원회”를 신설하고 *“국민주택정책”을 수립하여 2025년까지 법·제도 정비를 완료할 것을 천명했습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ). 이 계획에는 국부펀드(국민재산기금)를 활용한 재원 확보, *국민주택법 제정, 젊은 층 주거지원 강화, 주택금융 개혁, 울란바타르 게르 지구 재개발 및 인프라 확충 등이 포함되어 있습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ). 요컨대, 2020년 이후 몽골 정부는 저소득층 주거 안정을 위해 금융지원 확대와 공공주택 공급, 제도 개선 등 다각도의 정책 변화를 모색하고 있습니다.
2. 저소득층 임대주택 및 ‘어포더블 주택’ 공급 위한 금융 정책 현황
몽골의 저소득층 주거 지원에서 주택금융 정책은 핵심적인 수단입니다. 대표적으로 2013년 도입된 “주택담보대출 프로그램”은 장기 저리의 담보대출을 통해 무주택 가구의 아파트 구입을 돕는 정책입니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 이 프로그램은 몽골은행(중앙은행) 자금과 시중은행을 통해 최대 30년 만기의 모기지를 연 8%의 고정금리로 공급함으로써 시작되었고, 2013년부터 2020년까지 누적으로 약 10만9800명의 시민이 주택담보대출 혜택을 받았습니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 특히 이 대출은 울란바타르 게르 지구 거주 가구 등 저소득층을 주요 대상으로 하였으며, 주택 면적 80㎡ 이하의 아파트만 구매 가능하도록 제한하여 실수요 위주의 지원이 이뤄졌습니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN).
(File:Ger District.jpg - Wikimedia Commons)
게르 지구의 전경: 울란바타르 외곽의 게르(전통 가옥) 밀집 지역 모습. 울란바타르 인구의 50~60% 이상이 이러한 기반시설 취약 지역에 거주하고 있으며, 정부는 이들 지역 주민의 아파트 이주를 유도하기 위해 주택담보대출금리 인하 등 금융지원을 강화했다
. 사진: Wikimedia(Zazaa Mongolia), CC BY-SA
앞서 언급한 바와 같이, 2020년 10월부터 정부와 몽골은행은 모기지 금리를 기존 8%에서 6%로 인하하는 조치를 단행했습니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 이는 정부가 이자 차액을 보전(보조)하는 방식으로 실현되었으며, 코로나19 팬데믹으로 인한 경기 침체 속에서도 저소득층의 주택 구매 능력을 유지하기 위한 결정이었습니다. 이 금리인하로 인해 대출 상환액 감소, 대출 자격 완화 효과가 나타나 게르 지역 저소득층의 아파트 구매 전환율이 상승하는 긍정적 결과가 있었습니다 (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN). 실제로 2020년 금리 인하 후 울란바타르 일부 지역(바양골, 칸-Uul 등) 아파트 가격이 상승하기는 했지만, 하위 25% 저소득 가구의 아파트 취득률이 높아져 열악한 거주 환경에서 벗어나는 데 기여했다는 분석이 있습니다 (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN) (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN).
한편 정부는 공무원 등 일정 소득이 있는 계층에 대해서는 별도의 신규 모기지 상품을 내놓기도 했습니다. 2020년 정부 결의에 따라 공공부문 종사자를 위한 특별 모기지 및 임대-매입(RENT-to-OWN) 제도가 도입되어, 2020~2021년에만 1,177명의 공무원 가구가 이 프로그램으로 아파트를 마련했습니다. 이는 코로나 시기 필수인력의 주거 안정을 도모한 사례로 볼 수 있습니다.
몽골 정부는 주택공급 측면의 금융지원도 병행하고 있습니다. 국영 아파트금융공사 및 개발은행 등을 통해 공공주택 건설자금을 조달하거나, 민간 건설사의 임대주택 사업에 저리 대출을 지원하는 정책이 시행되어 왔습니다. 예를 들어, 2015년 정부는 국영기업이 건설한 Buyant-Ukhaa-2 등 저가 아파트 단지를 일반에 일부 분양하도록 허용하였는데, 이는 민간 자금을 유치해 차기 공공주택 건설 재원을 확보하려는 조치였습니다 (Buyant Ukhaa-2 housing now available to the public - News.MN) (Buyant Ukhaa-2 housing now available to the public - News.MN). 또한 2019년 승인된 “150,000 가구 주택” 국가 프로그램은 2019~2023년 동안 도시 지역 15만 가구에 공급할 주택 건설에 필요한 인프라 자금을 국가재정으로 지원하는 것을 목표로 했습니다.
이 프로그램을 통해 정부는 택지 조성, 도로·상하수도·난방 등의 부담을 완화하여 민간 부문의 저가주택 건설 참여를 독려하고자 했습니다. 실제로 몽골 정부는 해당 기간 여러 국제금융기구와 협력하여 저렴한 건설자금 조달에 나섰으며, 수도권 재개발 사업에 개발은행 및 녹색기후기금(GCF) 지원을 연계하는 등 금융 구조를 다각화하고 있습니다 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes) (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes).
정리하면, 저소득층 ‘어포더블 주택’ 공급 확대를 위한 몽골의 금융정책은 저리·장기 모기지 공급과 공공주택 건설자금 지원 두 축으로 전개되고 있습니다. 특히 2020년 이후 모기지 금리 인하 및 대출요건 완화로 실수요자 지원이 강화되었고, 동시에 정부는 국부펀드 활용이나 주택금융체계 개편 등을 통해 지속가능한 재원 확보를 모색하고 있습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ).
3. 공공 임대주택 공급을 위한 민관 협력 사례 및 사업 구조
몽골 울란바타르의 공공임대주택 사업에서는 민관 협력(PPP)과 국제기구 연계를 통한 혁신적 모델이 등장하고 있습니다. 가장 대표적인 사례로 아시아개발은행(ADB)과 국제금융공사(IFC)가 울란바타르시와 손잡고 추진 중인 “울란바타르 그린 어포더블 하우징 & 회복력 있는 도시재생 사업”을 들 수 있습니다. 이 프로젝트는 게르 지구 100헥타르를 20개의 친환경 주거지구로 재개발하여 총 1만 가구 분량의 신규 주택을 공급하는 거대 프로젝트입니다 (49169-002: Ulaanbaatar Green Affordable Housing and Resilient ...) (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes). 사업 재원은 총 5억7천만 달러 규모로, 이 중 3억5천만 달러 이상을 민간투자로 유치하여 공공 재원 부담을 줄였습니다 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes) (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes). 민관협력 사업구조의 특징은 교차보조(cross-subsidy) 방식으로, 1만 호 중 약 3,000호는 시세 판매주택, 5,500호는 저렴분양주택, 1,500호는 사회임대주택으로 구성되었습니다 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes). 민간 투자자는 일부 주택을 시세에 판매해 수익을 확보하는 대신, 나머지 상당수를 중간 소득층 및 저소득층이 감당 가능한 가격 또는 임대료로 공급함으로써 공공성을 달성하게 됩니다. 또한 이 사업에서는 국제적 그린빌딩 표준(EDGE 인증)을 도입하여 에너지 효율을 높이고 GCF(녹색기후기금)의 무상자금 지원(5천만 달러 규모)을 받아 주거 품질과 환경성을 동시에 확보했습니다 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes). 이는 기후변화 대응과 서민주거 안정을 결합한 혁신적 PPP 모델로 평가받고 있습니다.
또 다른 민관협력 사례로는 유럽부흥개발은행(EBRD)과 울란바타르시가 추진한 “그린 시티: 울란바타르 임대주택 단지” 프로젝트가 있습니다. 이 사업을 통해 울란바타르의 게르 지구 주민을 위한 712세대 규모의 에너지효율적 임대·분양전환 주택단지가 설계·건설되고 있습니다 (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives) (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives). 총 사업비 2,500만 달러 중 EBRD가 몽골 정부에 2천만 달러의 장기 저리공금을 제공하고 GCF가 500만 달러를 지원하는 구조이며 (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives), 울란바타르시는 시영기업이 시행을 맡아 여성·아동 커뮤니티 센터, 녹지 공간, 상업시설까지 포함한 종합 단지를 조성합니다 (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives). 이 프로젝트는 수익성보다는 환경성과 포용성(inclusion)에 초점을 둔 공공-다자개발은행 협력 사례로서, 약 700가구의 저소득층이 난방·상하수도 등 기본 인프라가 갖춰진 쾌적한 주거를 얻게 될 것으로 기대됩니다 (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives).
몽골 국내 기업과의 협력 사례로는 게르 지구 재개발 사업들을 들 수 있습니다. 울란바타르시는 2013년 “UB 2020 마스터플랜 및 2030 발전방향”을 수립하며 게르 지구 문제 해결을 위해 i) 게르 지구 재개발, ii) 토지구획정리(land readjustment), iii) 새 정착지 조성, iv) 위성신도시 건설, v) 노후아파트 재건축 등의 5대 방향을 제시했습니다.
이중 게르 지구 재개발과 토지구획정리 사업은 민간 건설사가 해당 지역 토지를 확보(또는 주민과 합의)하여 아파트를 건설하고, 기존 거주민에게 일부 세대를 제공하는 대가로 나머지 세대를 분양할 수 있도록 하는 형태입니다. 이를 위해 몽골 정부와 시는 관련 법률을 정비하고 주민 동의를 얻기 위한 절차를 마련했으나, 초기에는 사업성이 낮고 조율이 어려워 더딘 진행을 보였습니다. 예컨대 2018년까지 일부 재개발 시범사업에서 원주민 이주대책 부진으로 주민들이 임시거처에서 장기간 불편을 겪는 일이 발생하기도 했습니다. 이러한 한계를 개선하고자 최근 울란바타르시는 게르 지구 중 Selbe, Bayankhoshuu 등 2개 지역을 선정해 ADB 지원으로 도로, 상하수도 등 인프라를 우선 구축하고 민간 개발을 유도하는 *“통합게르지구 개발 사업”*을 진행 중입니다. 또한 앞서 언급한 국제협력사업(예: 녹색주택 프로젝트)도 게르 지구 토지 소유주들과 토지-주택 교환(swap) 방식의 민관협력을 도입하여 원주민이 새 아파트에 입주하고 토지를 제공하도록 하는 방안을 활용하고 있습니다. 이는 개발이익을 공유하면서도 강제 철거를 최소화하려는 시도로, 향후 민관 파트너십의 중요한 모델이 될 것으로 보입니다.
정리하면, 울란바타르의 공공주택 공급에서는 정부(또는 시)가 토지·인프라 지원과 제도적 뒷받침을 제공하고 민간(국내외 기업)이 자본과 기술을 투입하는 협력 구조가 점진적으로 자리잡고 있습니다. 국제기구와의 협업으로 재원 조달과 전문성을 확보하는 동시에, 민간의 효율성과 혁신을 활용하여 저소득층을 위한 주택을 공급하는 것이 몽골형 PPP의 특징입니다. 이러한 민관협력 모델은 대규모 주택 공급에 필요한 재정부담을 분담하고, 사업 리스크를 줄이면서도 사회적 주택 공급을 늘리는 데 기여하고 있습니다.
4. 저소득층 대상 보조금 제도 개요
(임대료 보조, 주택 구입 보조, 건설비 지원 등)
몽골의 저소득층 주거 보조제도는 주로 금융 보조와 직접 주택제공 형태로 나타나며, 전통적인 현금 임대료 보조(voucher) 제도는 아직 보편화되어 있지 않습니다. 먼저 금융 부문에서는 앞서 설명한 모기지 금리보조가 가장 큰 지원책입니다. 정부는 시중금리보다 낮은 6% 수준으로 담보대출을 공급하기 위해 은행에 금리차액을 보전하거나 중앙은행이 저리 자금을 공급하는 방식으로 이자 보조(subsidy)를 시행하고 있습니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 이는 저소득 가구가 감당할 수 있는 수준으로 대출금리가 낮춰지는 효과를 내며, 결과적으로 수만 가구가 정부 보조혜택을 받아 주택을 구입한 셈입니다. 실제로 정부 자료에 따르면 2013년부터 2022년까지 주택담보대출 프로그램으로 약 10만9천 가구가 혜택을 보았고, 이 중 상당수가 기존 게르 지구 등 열악한 환경에서 살다가 아파트로 이주한 것으로 파악됩니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 특히 금리 인하 정책으로 대출 상환액이 경감되어, 정부는 해당 부분을 재정으로 지원함으로써 간접적으로 저소득층 주거비를 보조하고 있는 것입니다.
임대료 보조에 대해서는, 몽골에는 한국의 주거급여나 미 국의 섹션8 바우처와 같은 전국 단위 제도가 명문화되어 있지는 않습니다. 다만 울란바타르시 등 지방정부 차원에서 일정 기간 공공임대주택 임대료를 할인하거나 취약계층 임대료 면제 등의 조치를 시행한 사례가 있습니다. 예컨대 울란바타르시는 2020년 재난대응 차원에서 저소득 임차인들의 공공임대료 납부를 유예하거나 감면한 바 있습니다(관련 조례). 또한 앞서 소개된 Buyant-Ukhaa II 임대단지의 경우, 홍수·화재 등 재해로 집을 잃은 가구 15세대를 위해 해당 아파트의 5%를 우선 공급하고 임대료를 특별지원한 사례가 있습니다 (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people) (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people). 이처럼 공식적인 임대료 현금보조 대신, 공공임대주택의 저렴한 임대료 자체가 사실상 보조금 역할을 수행한다고 볼 수 있습니다. 공공임대 아파트의 임대료는 시세보다 낮게 책정되어 저소득층의 주거비 부담을 경감시키는데, 2019년 정부결정에 따라 국가·지자체 소유 임대아파트의 임대료는 추후 분양전환을 감안하여 월 임대료 이외에 일정 금액을 분납 적립하도록 하였습니다 () (). 이는 임차인이 5~15년에 걸쳐 분할 납부하면 장기적으로 자기 집을 소유할 수 있게 설계된 것으로, 임대료보조와 주택구입보조의 성격이 결합된 형태라 할 수 있습니다 (일종의 Rent-to-Own 제도).
주택 구입 보조와 관련해서는, 과거 정부가 일시적으로 주택 구입 지원금을 직접 지급한 사례가 있습니다. 2011년 울란바타르 10만 세대 주택건설 프로그램 당시, 주택 구매 신청 가구마다 100만 투그릭(한화 약 35만원 당시 환율)의 현금을 지원하는 방안을 시행하여 해당 금액이 건설사로 직접 지급되게 한 바 있습니다 (Mongolian Gov't to Provide Allowance to Each House Buyer－Financial News－ICBC China) (Mongolian Gov't to Provide Allowance to Each House Buyer－Financial News－ICBC China). 이 정책은 가구별 초기 부담을 덜어주는 다운페이먼트 보조 성격이었으며, 가족 구성원이 합쳐 지원금을 활용하는 것도 허용되었습니다 (Mongolian Gov't to Provide Allowance to Each House Buyer－Financial News－ICBC China). 그러나 이와 같은 현금 지원은 재정 부담으로 인해 지속적 프로그램으로 정착되진 못했고, 대신 현재는 생애 최초 주택구매자 세제혜택(취득세 감면 등)이나 청년층 저리대출 우대 등의 간접 지원이 이루어지고 있습니다.
주택건설비 지원 측면에서는, 정부가 직접 건설사나 사업에 현금을 보조하기보다는 택지와 인프라를 지원하는 방식이 일반적입니다. 예를 들어 정부는 국가 및 지방예산을 통해 저소득층 주택단지에 필요한 도로, 전기, 난방, 상·하수도 설비를 구축해주거나, 국가 소유 토지를 무상 또는 저가로 제공하여 건설비용을 경감시킵니다 () (). 또한 일정 요건을 충족하는 어포더블 주택 건설사업자에 대해서는 법인세나 수입자재 관세를 감면해주는 인센티브도 있습니다. 이러한 지원을 통해 민간 업체가 저렴한 분양가로 주택을 공급할 수 있도록 유도하고 있습니다. 국제협력사업의 경우 GCF 등의 보조금이 그린 주택 건설비로 투입되어, 단열 성능 강화 등 품질을 높이면서도 분양가 상승을 억제하는 효과를 내기도 합니다 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes) (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes).
요약하면, 몽골의 저소득층 주거 보조제도는 금융지원(저리대출 및 이자보조), 직접 공급되는 공공주택의 낮은 임대료, 간접적인 건설 지원 형태로 구현되고 있습니다. 이는 주거비를 현금으로 지급하기보다는 주택 자체를 공급하고 금융 조건을 완화함으로써 실질적인 보조 효과를 거두는 방식입니다. 다만 사회복지체계 내에서 주거를 포함한 현금 급여(아동수당, 식량쿠폰 등)가 광범위하게 제공되고 있어 저소득 가구 소득의 55.9%가 정부지원금으로 구성되는 현실도 있는데 () (), 이러한 간접 보조와 현금 복지의 균형을 향후 주거복지 정책에서 고려할 필요가 있습니다.
5. 울란바타르 지역 주택 공급·수요 현황 및 통계
인구와 수요 – 울란바타르는 지난 10여년간 인구가 급증하여 2018년경 약 140만 명에 이르렀고, 현재는 150만 명을 넘어서 몽골 인구의 절반을 차지합니다 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters). 도시 인구의 빠른 증가와 함께 주택 부족 문제가 심각해졌는데, 특히 전통 게르와 판자집이 밀집한 무허가 정착촌(게르 지구)에 거주하는 인구가 전체의 55~60%에 달합니다.
2018년 기준 약 75만 명(도시 인구의 55%)이 중심지 외곽 게르 지구에서 난방, 상하수도 등 기본시설 없이 거주하고 있으며, 이 비율은 최근 더욱 높아져 60%를 넘겼다는 추정도 있습니다 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters) (Landsat Image Gallery - The Urbanization of Ulaanbaatar). 2023년 몽골 정부는 “절박한 주택문제”를 공식 천명하며, 울란바타르에서 273,736가구가 적절한 주거 조건을 갖추지 못한 상태라고 발표했습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ). 이는 곧 울란바타르에서 27만 가구가 새롭게 주택을 필요로 한다는 의미이며, 2030년까지 도시 인구가 170만 명에 달할 것으로 예상되는 만큼 이러한 잠재 수요는 계속 증가할 전망입니다 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters).
주택 공급량과 보급률 – 몽골 전역에서는 2010년대 들어 매년 수천~ 2만 호 수준의 신규 아파트가 준공되었습니다. 울란바타르 역시 민간 건설경기 호황으로 고급 주상복합부터 중산층 아파트 단지가 속속 들어섰지만, 정작 저소득층이 입주 가능한 어포더블 단지는 크게 부족한 상황입니다.
정부의 주택담보대출 프로그램을 통한 수요 지원에 힘입어 2013 2014년에는 매년 1만1천~1만4천 가구가 대출로 아파트를 구입했고 공급도 그에 상응했으나, 2015 ~ 2019년 사이 경제위기로 건설 및 대출이 위축되면서 연간 4천~6천 가구 수준으로 떨어졌습니다. 2020년 이후 금리 인하와 경기부양으로 주택시장도 다시 활기를 찾아 2021년에는 1만3천여 가구가 모기지를 통해 새 집을 마련했는데, 이는 코로나19로 지연된 수요가 분출된 결과로 볼 수 있습니다. 그러나 이러한 수치는 주로 중산층 이상이 구매한 민간분양 아파트 물량에 해당하며, 저소득층이 실질적으로 접근 가능한 공공주택 보급률은 아직 매우 낮습니다.
공공임대주택의 경우, 앞서 언급한 국가 임대주택 프로그램으로 울란바타르에 공급된 누적 물량은 2020년까지 약 4천 세대 수준으로 추산됩니다 (Mongolia | Urban Agenda Platform). 2015년 완공된 Khangai 임대아파트 타운 (223세대)과 2019년 공급된 Buyant-Ukhaa II 임대단지 (972세대) 등을 포함해도, 수도 내 저소득층 수요(27만 가구)에 비하면 극히 일부분만 충족한 셈입니다 () (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people). 특히 게르 지구 주민을 위한 사회주택(Social housing) 성격의 영구임대주택은 1,500세대를 목표로 국제협력사업이 진행 중이나 (ADB, IFC and Ulaanbaatar city partner to apply green building standards in design and construction of affordable homes), 현재까지 완공되어 입주한 사례는 제한적입니다. 2017년 당시 통계로는 울란바타르의 주택보급률(전체 가구 대비 주택수)이 약 60% 수준으로 추정되었으며, 40%에 달하는 가구는 사실상 제대로 된 주택을 보유하지 못한 상태였습니다 (게르 등 포함). 이러한 보급률 격차를 해소하기 위해 정부는 2021년 150,000 가구 주택 국가프로그램을 가동하여 수도권 10만 가구, 지방 5만 가구에 신규 주택을 공급하겠다고 밝혔지만 () (), 코로나 사태 등으로 목표 달성에는 미치지 못한 것으로 보입니다.
정책 수혜자 통계 – 몽골 정부의 주거정책으로 혜택을 본 저소득층 규모를 보면, 우선 주택담보대출 수혜 가구가 2013년 이후 약 11만 가구에 달합니다 (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN). 이 중에는 게르 지구 거주 등 열악 주거에서 이주한 가구가 2만5천 가구 이상 포함되어 있고, 지방 소도시 거주 1만5천 가구도 새 아파트를 구입했으며, 기존 대출자의 이자 절감 혜택을 받은 가구가 1만1천 가구 정도 됩니다 (). 다음으로 공공임대주택 입주 가구는 울란바타르에서 대략 1천여 가구(2013-2019 누적) 정도이며, 2020 ~2022년에 추가 배정된 약 3천 가구를 포함해 전국적으로 4천 가구 이상이 공공임대 혹은 임대분양전환 주택에 거주하고 있습니다.
이밖에 2017년 울란바타르시에서 확인된 노숙 가구 181가구 중 65가구(119명)에게 임시 거처 또는 공공임대주택을 제공한 바 있고 (), 게르 지구 기반시설 개선사업을 통해 수혜를 본 가구도 일부 있습니다.
하지만 전체적인 수요-공급 격차는 여전히 큽니다. 앞서 언급한 27만 가구의 도시 저소득층 수요 대비, 국가 정책으로 공급된 주택은 수만 호에 그치고 있으며, 민간시장에서는 가격 부담으로 저소득층이 진입하기 어려운 실정입니다. 몽골 통계청 자료에 따르면 도시 가구의 월평균 소득(약 100만 투그릭)으로는 시중 아파트 가격(평균 1억 투그릭)의 금융비용 감당이 어렵고, 저소득 가구의 주거비 부담률은 매우 높습니다. 실제로 게르 지구 주민들의 난방용 연료비 등을 고려한 가계소비 부담은 큰데, 다행히 정부의 6% 모기지 덕분에 대출로 집을 마련한 가구의 월 상환액이 약 29만 투그릭 감소하여 일부 생활개선 효과를 보았다는 보고가 있습니다. 그럼에도 불구하고 아직도 전체 신규 주택 입주 가구 중 모기지 혜택을 받은 비율은 연평균 20% 수준이며, 나머지 80%는 자력이나 기타 방식으로 해결하고 있어 저소득층 상당수는 여전히 제도의 바깥에 있습니다 .
결국 울란바타르의 주택문제 통계를 한마디로 요약하면, “인구 절반 이상이 열악한 주거환경에 놓여 있고, 이들을 위한 공공주택 공급은 전체 수요의 5%에도 못 미치며, 민간주택은 대부분 저소득층이 접근하기 어려운 상황”이라고 할 수 있습니다. 몽골 정부 스스로도 2023년 이러한 현실을 인정하며, 향후 5년 내 주택공급 획기적 확대를 위한 종합대책을 추진하고 있습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ).
6. 정책의 효과성 분석 및 한계점, 개선 과제
효과성 분석: 몽골 정부의 저소득층 주거정책은 일부 가시적인 성과를 거두었지만, 아직 갈 길이 멉니다. 긍정적인 효과로는 우선 주택담보대출 프로그램의 성공을 들 수 있습니다. 2013년 이후 약 11만 가구가 정부 지원을 통해 아파트를 소유하게 되었고, 이 가운데 상당수는 기존에 게르 지구 등에서 살던 저소득층이었습니다 (). 이는 주거환경 개선과 자산 형성 측면에서 큰 의미가 있습니다. 또한 2020년 모기지 금리 인하 조치는 코로나 위기 상황에서 가계 부채부담을 덜고 주택경기 연착륙을 유도한 성공적 정책으로 평가받습니다 (). 덕분에 2021년 주택시장 활황으로 건설업 일자리와 내수가 진작되었고, 저소득층 중 신용이 있는 가구 일부는 최저금리 혜택으로 내 집 마련을 앞당길 수 있었습니다 (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN). 공공임대주택 측면에서도 제한적이지만 포용적 주거 모델이 구축되었다는 의의가 있습니다. 임대주택 프로그램을 통해 사회적 약자 계층(장애인, 한부모, 재난이재민 등)이 우선 입주하여 안정된 삶의 터전을 얻은 사례가 나오고 있고 (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people) (9 apartments of Buyant Ukhaa-II complex to be allocated to vulnerable people), 임대후분양 제도로 임차인도 자산을 가질 수 있는 희망을 제공하고 있습니다 () (). 국제협력사업으로 시도된 그린 임대단지 조성은 에너지절약형 주거보급과 취약계층 생활환경 개선을 동시에 노리는 실험으로, 향후 확산된다면 도시 환경개선과 주거복지가 선순환하는 효과를 낼 것으로 기대됩니다 (Green Cities: Ulaanbaatar Green Affordable Housing | We invest in changing lives).
한계점 분석: 그럼에도 불구하고 현행 정책에는 여러 한계와 문제점이 존재합니다.
첫째, 정책 커버리지(coverage)의 한계입니다. 국가 모기지 프로그램은 공식 고용 및 일정 소득이 있는 계층만 대출을 받을 수 있어, 비공식 부문 취업자나 극빈층은 애초에 대상에서 제외됩니다. 몽골의 빈곤계층 다수가 비공식 경제에 종사하여 신용대출이 어렵다는 점을 고려할 때 () (), 가장 취약한 계층은 여전히 혜택을 못 받고 있습니다. 반면 모기지 혜택의 상당 부분은 상대적으로 중산층 이상에게 돌아갔고, 낮은 금리가 오히려 이들의 추가 주택 구매나 고가주택 수요를 자극하여 주택가격을 상승시켰다는 지적도 있습니다 (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN) (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN). 실제 연구에 따르면 2020년 금리 인하 이후 울란바타르 중심 일부 지역의 아파트 가격이 유의미하게 뛰어, 정부 지원이 결국 시장 가격 상승으로 상쇄되는 현상이 나타났습니다 (Impact of Subsidized Mortgage Lending on Housing Prices and Apartment Ownership in Mongolia by Davaasukh Damdinjav, Dulamzaya Batjargal, Khulan Battulga :: SSRN). 이는 주택정책이 가격 통제와 연계되지 않을 경우 빚어지는 대표적 부작용입니다.
둘째, 공공주택 공급 부족과 실행상의 어려움입니다. 정부 목표(예: 2021년까지 수도 1만6천 가구 임대주택 공급 (Rental Apartment program participants receive keys to their new home) (Rental Apartment program participants receive keys to their new home))에 비해 실제 공급은 크게 미치지 못했습니다. 이는 재원 부족과 절차 지연 탓이 큰데, 예산 확보 미흡으로 일부 공공주택 프로젝트가 중단되어 주민들이 임시 거처에서 오랫동안 불편을 겪은 사례가 있었습니다 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters) (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters). 또한 게르 지구 재개발은 주민 동의 및 이주대책 수립에 많은 시간과 노력이 드는 반면, 민간 개발자 입장에서는 수익이 낮아 적극 참여하지 않는 딜레마가 있습니다 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters) (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters). 현행 법률상 토지 소유권을 가진 게르 주민을 강제로 이전시키기 어렵고, 설득하여 합의하는 방식은 사업 추진을 더디게 합니다. 정부는 2019년 헌법 개정을 통해 공익 목적 토지수용의 법적 근거를 마련하고 관련 법률(토지소유법, 도시재개발법 등) 개정을 준비 중이지만 () (), 주민 권리와 공익 개발 사이의 균형을 잡는 일이 쉽지 않습니다.
셋째, 재정 및 제도적 지속가능성의 한계입니다. 몽골의 국가 재정여건상 대규모 주택보조를 장기간 유지하기 어렵다는 문제가 있습니다. 모기지 이자보전을 위한 재정 부담, 공공주택 건설을 위한 부채 증가 등이 향후 경제 상황 악화 시 조정될 위험이 있습니다. 실제로 2015 ~2016년 재정위기 시기에 주택담보대출 신규 공급이 몇달간 중단되고 건설경기가 침체되었던 전례가 있습니다.
또한 복지 정책 측면에서 몽골은 인구 4명 중 1명이 어떤 형태로든 정부 지원금을 받을 정도로 현금복지가 광범위합니다 () (). 이는 주거 등에 충분한 투자가 이뤄지지 못하게 하는 구조적 요인입니다. 사회보장 예산이 분산지급 되다 보니 정작 하나의 주택을 짓는 데 필요한 큰 재원을 집중하기 어려운 면이 있습니다. 그리고 정책 집행의 전문성과 인프라 부문의 제약도 한계로 지적됩니다. 예컨대 울란바타르 난방열 공급 능력이 한정되어 있어 신규 아파트를 대량 공급해도 난방 연결이 어려워 실제 입주로 이어지지 못하는 문제가 있습니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ). 전력·난방·상수도 인프라 확충이 병행되지 않으면 주택만 지어놓고 활용 못하는 상황이 벌어질 수 있습니다.
개선 과제: 이러한 한계를 극복하고 정책 효과성을 높이기 위해 몇 가지 개선 방향이 제시됩니다.
우선 주택 공급의 대폭 확대가 최우선 과제입니다. 정부가 발표한 국민주택계획대로 2025년까지 법·제도를 정비하고 국부펀드 등을 활용해 대규모 공공주택 건설을 추진해야 합니다 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ). 울란바타르의 경우 기존 도심과 게르 지구 내 재개발·재건축을 가속화하면서, 동시에 신도시/위성도시 개발로 인구를 분산 수용할 필요가 있습니다. 예컨대 수도 인근 허브인 새로운 거점을 개발하여 2030년까지 계획된 1만7천 세대 이상을 수용한다면 도심 인구밀도와 난개발을 완화할 수 있을 것입니다.
둘째, 수혜 대상을 더욱 취약계층까지 넓히는 것이 중요합니다. 이를 위해 현재 신용 대출 접근이 어려운 저소득 가구를 위한 보증지원·임대료 보조 제도 도입을 검토할 수 있습니다. 예를 들어 한국의 주거급여와 같은 임차료 지원제도를 마련하거나, 사회주택(정부·NGO 등이 매입한 주택을 시세보다 저렴하게 임대)을 공급하여 비공식 취약계층도 안정된 주거를 얻을 수 있게 해야 합니다. 모기지 프로그램도 소득 기준을 완화하거나 보증기금을 통해 은행 대출을 뒷받침함으로써 금융포용을 확대할 수 있습니다. 아울러 주택 공급 시 분양형뿐만 아니라 영구임대형 비중을 늘려, 소득이 매우 낮아 대출 상환이 불가능한 계층도 거주 공간을 확보하도록 해야 할 것입니다.
셋째, 민관 파트너십 개선입니다. 민간이 저렴주택 사업에 참여하도록 인센티브를 강화해야 합니다. 구체적으로는 토지 제공, 인허가 간소화, 세제혜택을 확대하고, 사업 리스크를 완화하기 위해 정부가 일정 물량을 선구매하거나 임대 운영을 보장하는 방안을 고려할 수 있습니다. 또한 재개발 사업에서 주민과 민간개발자 간 이익 공유 구조를 정교화하여, 사업 지연이나 갈등을 줄여야 합니다. 예를 들어 재개발 시 정부가 중개자가 되어 감정평가를 투명하게 하고, 주택으로 보상받는 원주민에게 향후 시세차익 일부를 환수하지 않는 대신 개발자에게 일정 수익률을 보장하는 등 윈윈 합의 모델을 구축할 필요가 있습니다.
넷째, 인프라 투자와 연계하여 주택정책을 펼쳐야 합니다. 정부가 현재 추진 중인 난방에너지 공급능력 2배 확대, 도시 기반시설 확충 계획 ( 70% of Mongolian households reside in ger district )을 주택공급과 병행해, 신규 주택에 필수 설비가 적기에 제공되도록 해야 합니다. 특히 울란바타르의 혹한기 기후를 고려한 지역난방, 단열개선 투자가 선행되어야 입주민의 삶의 질이 담보될 수 있습니다.
다섯째, 주택시장 안정화 대책도 병행되어야 합니다. 모기지 이자보조가 주택가격 급등으로 이어지지 않도록, 공급 확대와 함께 부동산 투기 억제 정책이 요구됩니다. 필요시 분양가 상한제나 실수요자에 대한 우선 공급, 다주택자 대출 규제 등을 도입해 초기 시장과열을 방지할 수 있습니다. 또한 도시계획 측면에서 혼합소득단지를 조성하여 특정 지역에 저소득층만 밀집하지 않도록 하고, 교통망 개선을 통해 외곽 신규주택의 선호도를 높이는 등 사회통합적 접근이 필요합니다.
7. 해외 사례와의 비교 및 정책 제언
몽골의 주거문제는 급속한 도시화로 인한 주택 부족과 비공식 정착촌 문제라는 점에서 개발도상국 도시들과 유사한 측면이 있습니다. 예를 들어, 베트남 하노이나 인도 델리 등의 도시도 대규모 이주민 정착지(슬럼, 비공식 주거)가 형성되어 정부가 이를 개선하기 위해 공공주택 건설과 정규화에 힘쓰고 있습니다. 울란바타르 게르 지구 업그레이드 전략은 이러한 국제 사례들과 비교해볼 때, 현지 전통주거(게르)를 공식 인프라망에 편입시키는 독특한 접근이 요구됩니다. 단기간 내 모든 게르를 아파트로 대체하기 어려운 만큼, 인-시투(in-situ) 업그레이드 – 즉 기존 게르 주거지에 상수도, 위생시설, 도로를 확충하고 개별 주택의 단열 개선을 지원하는 – 방안도 병행해야 합니다. 이는 브라질의 파벨라 정비나 인도의 슬럼 업그레이드 프로그램 등이 거둔 성과를 참고할 수 있습니다.
한편, 대량 주택공급 측면에서는 대한민국과 싱가포르의 경험이 몽골에 시사점을 줍니다. 한국은 1970~90년대 산업화 시기 서울 등 대도시에 국민주택공사를 통해 수십만 호의 임대주택과 분양아파트(공공분양)를 건설하여 도시 저소득층의 주거난을 해소했습니다. 특히 한국은 토지공영개발*과 *택지개발지구 제도를 활용해 정부가 토지를 개발하고 민간 건설사가 주택을 짓도록 함으로써, 단기간에 신도시들을 조성했습니다. 몽골도 국유지가 많고 토지보상이 비교적 수월하다는 장점이 있으므로, 국가가 선제적으로 택지를 조성한 후 분양·임대주택을 동시에 짓는 새 도시 개발을 추진할 수 있습니다. 싱가포르는 HDB(주택개발청)를 통해 전체 인구의 80% 이상이 거주하는 공공분양주택을 공급하고, 정부가 지속적으로 보조금을 투입하여 주택을 공공재로 관리한 성공 사례입니다. 몽골도 국민주택위원회를 중심으로 이러한 전담 기관을 두고, 초기에는 재정 부담이 크더라도 대량의 저렴주택을 일시에 공급함으로써 시장안정과 보급률 제고를 노려볼 수 있습니다.
마지막으로, 몽골 주거정책의 효과를 높이려면 종합적 접근이 필요합니다. 주택은 단순한 건설사업이 아니라 사회복지, 도시계획, 금융정책이 교차하는 분야입니다. 따라서 정부 부처 간 긴밀한 공조와 데이터에 근거한 정책평가 체계를 구축해야 합니다. 예컨대 저소득층의 소득분포, 주거형태별 비용, 인프라 수용능력 등을 면밀히 분석해 맞춤형 정책 패키지를 설계해야 합니다. 또한 주민 참여와 소통을 강화하여 정책 신뢰를 높이는 것도 중요합니다. 일부 게르 주민들이 과거 재개발 약속 불이행으로 불신을 갖고 있는 만큼 (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters) (Down and out in Ulaanbaatar: the battle for housing in a city in crisis | Reuters), 투명한 정보 공개와 참여 보상 메커니즘으로 주민 협력을 이끌어내야 할 것입니다.
8. 맺음말
2020년 이후 몽골 울란바타르의 저소득층 주거정책은 모기지 금융지원 강화, 공공임대 공급 시도, 민관협력 모델 도입 등 양적·질적 개선을 이루고 있지만, 여전히 70%에 달하는 가구가 기본 주거권을 충분히 누리지 못하고 있는 실정입니다. 정부는 이를 해결하기 위해 2023년 새로운 주택정책을 수립하고 법·제도 개편과 재원 조달에 나섰으며 ( 70% of Mongolian households reside in ger district ) ( 70% of Mongolian households reside in ger district ), 국제사회와 협력하여 친환경 주택 공급을 병행하고 있습니다. 향후 몽골이 정책적 지속성을 유지하면서 공급 물량을 대폭 늘리고, 취약계층까지 포괄하는 주거복지 체계를 확립한다면, 울란바타르는 현재의 주거위기를 극복하고 보다 포용적이고 지속가능한 도시로 나아갈 수 있을 것입니다.
참고자료: 정부 공식보고서, 통계 자료, 국제기구 보고 등에서 발췌 (Mongolia | Urban Agenda Platform) (Mongolia provides housing mortgages to 6,469 borrowers - News.MN)등.